数据与研究报告

我国对外贸易政策60年变迁探析

入库:2009年9月25日16:31

  摘  要:60年来,我国从一个贸易小国变成一个贸易大国,贸易额从11.3亿美元上升到25617亿荚元,对外贸易政策起到关键的导向和促进作用。改革开放前30年,我国实施封闭式贸易保护政策,外贸发展停滞不前;改革开放后30年,贸易政策从封闭式保护转向开放式保护、自由化倾向保护及一般自由贸易政策,外贸发展空前高涨。探析我国对外贸易政策变迁及其影响,有助于制定更有效的政策措施,走出国际金融危机造成的外贸困境。

  关键词:中国,外贸政策,变迁,探析

  新中国成立以来,我国对外贸易经历了两段截然不同的发展过程。改革开放前,对外贸易进出口总额206亿美元,世界排名第32位,占世界贸易总额的比重不到1%;改革开放后,我国对外贸易发生巨大变化,2008年,对外贸易进出口总额达25617亿美元,世界排名第3位,占世界贸易总额的比重上升到近9%,成为举足轻重的世界贸易大国。对外贸易的发展与贸易政策的制定息息相关。探析60年来我国对外贸易政策的变迁及其对我国对外贸易发展的影响,有助于制定更有效的政策措施,走出国际金融危机造成的外贸困境。

  一、新中国成立到改革开放前的对外贸易政策

  在新中国成立前夕召开的中共七届二中全会上,党中央确立了新中国“对内节制资本和对外统制贸易”的基本政策,为建立我国社会主义对外贸易奠定了基础。新中国成立后,人民政府立即废除帝国主义国家在我国的特权,没收国民党政府和官僚资本的对外贸易企业,逐步改造私营外贸企业,形成国家垄断的对外贸易体制。1949年9月通过的政协会议共同纲领规定,我国对外贸易政策“实行对外贸易的管制,并采用保护贸易政策”,明确指出我国对外贸易政策的保护倾向。同时,由于发达资本主义国家对我国的经济封锁和禁运政策,使自力更生、自给自足成为我国发展经济的指导思想。在社会主义计划经济体制下,我国选择在资金短缺经济中优先发展重工业的工业化战略,使对外贸易成为调剂余缺的手段,对外贸易的政策目标就是换取进口必要机器设备所必需的外汇,基本上忽略了对外贸易的效率原则。

  在这一阶段,我国执行的是国家统制型封闭式贸易保护政策。具体而言,对外贸易体制采取传统的“高度集中、独家经营、政企合一”的形式,完全由政府取代市场进行资源配置;政府的对外贸易管理手段以行政计划为主,主要靠计划和数量限制来直接干预进出口,不参与世界性的贸易组织,很少进行双边经济贸易合作;对外贸易的主要目的是创汇,以满足必需设备进口的外汇需求;采取人民币币值高估及外汇管制的汇率政策(从我国对外贸易数据分析,人民币币值高估实际是鼓励进口、抑制出口,这导致新中国成立后20年中出现进口赢利、出口亏损的局面)。同时,政府采取进出口管制、征收关税、海关监管和商品检验等具体的贸易措施。制订关税政策的目的是“保护国家生产”和增加财政收入,保护国家生产就是用较高的关税税率加重进口商品的成本,以保护我国已有一定基础的手工业和轻工业产品及其他新兴工业产品的正常生产和发展,而不致遭受外来商品的竞争。在对外贸易战略方面,我国采取“进口替代”战略,选择进口替代的行业基本上是重工业,这与我国当时的工业化战略是相辅相成的,随后才开始有计划地引进部分基础工业。但与拉美国家的经历相同,完全的进口替代政策导致国际收支状况日益恶化,外汇收不抵支;引进的技术和设备消化吸收不良;企业缺乏发展动力,引进的技术设备在一段时间后再次落后。

  二、改革开放以来对外贸易政策的巨大变化

  (一)改革开放初期有管制的开放式贸易保护政策

  这一时期大致在1978年至1992年。1978年12月,党的十一届三中全会明确了对外贸易在中国经济发展中的战略地位和指导思想。由于经济体制从严格计划经济体制转向商品经济体制,中国对外贸易政策开始变化。该阶段对外贸易政策的主要标志有两个,一是1982年1月党中央书记处会议为对外经济工作确定了理论基础和指导思想。二是1986年“七五”计划的公开发表为对外贸易战略设计了明确的蓝图。此外,我国在1986年7月正式向关贸总协定(GATT)递交了《中华人民共和国对外贸易制度备忘录》,提请恢复中国在GATT的创始缔约国地位。该阶段,我国对外贸易政策主要有:(1)采取出口导向战略,鼓励和扶持出口型产业,并进口相应技术设备,实施物资分配、税收和利率等优惠,组建出口生产体系;实行外汇留成和复汇率制度;限制外资企业商品的内销;实行出口退税制度;建立进出口协调服务机制等一系列措施。(2)实施较严格的传统进口限制措施,通过关税、进口许可证、外汇管制、进口商品分类经营管理、国营贸易等措施实施进口限制。(3)鼓励吸收外国直接投资,鼓励利用两种资源、两个市场和引进先进技术。与改革开放前相比,这一时期对外贸易政策是在对外开放前提下,更注重奖出与限入的结合,实行有条件的、动态的贸易保护手段,因此称之为有管制的开放型贸易保护政策。

  (二)改革开放深化时期有自由化倾向的贸易保护政策

  1992年小平南巡讲话后,我国进入改革开放深化时期,对外贸易政策开始进行了深入调整,特别是进口限制方面的改革步伐加快。在进口限制方面的改革包括:(1)对关税政策进行调整,1992年1月1日采用了按照《国际商品名称和编码协调制度》调整的关税税则,并降低了225个税目的进口税率,其后进行多次关税下调,到1996年我国的关税总水平已下降至23%。(2)减少、规范非关税措施,包括进口外汇体制改革,实行单一的有管理的浮动汇率制度,取消大量配额许可证和进口控制措施,配额分配也转向公开招标的规范化分配制度。(3)依据GATT/WTO的规则,对我国涉外法律体系进行完善,其中,包括建立大量的技术法规、反倾销条例等。在促进出口方面的改革包括:(1)继续执行出口退税政策。(2)成立中国进出口银行,扶持企业对外出口。(3)采取有管理的浮动汇率制度。(4)成立各类商会和协会,积极组织和参与国际性贸易博览会和展览会等。(5)大力发展出口援助等。在这一时期,政府干预对外贸易的目的尽管与改革开放前期不同,但依然受古典重商主义观念的影响,奉行“顺差就是成绩,顺差就是目的”的“顺差至上”的重商主义思想。长期的越来越大的贸易顺差给中国带来了越来越多的贸易摩擦。这一时期的出口突出表现出三方面特点:我国出口贸易方式主要以加工贸易为主;外资企业出口比重越来越大;连续出现十年的贸易顺差,外汇储备的规模越来越大。

  (三)改革开放进入全方位宽领域时期的一般自由贸易政策

  自我国2001年12月加入世界贸易组织,改革开放进入全方位宽领域对外开放时期。这一时期,我国对外贸易政策一方面要适应中国市场化改革的特点,另一方面又要与世贸规则相一致。因此,我国对外开放开始从自主单向开放向相互多边开放转变;从政策导向开放向按世贸组织规则开放转变;从货物市场开放延伸到服务市场开放。我国外贸政策也从有贸易自由化倾向的贸易保护政策向有协调管理的一般自由贸易政策转变。

  这一时期对外贸易政策的变化,集中反映在我国《对外贸易法》的修改中。在2004年4月6日闭幕的十届全国人大常委会第八次会议上,《中华人民共和国对外贸易法》修订草案获得通过,并于2007年7月1日颁布实施。新外贸法主要从以下三方面对原法进行了重大修改:一是修改了原外贸法与我国入世承诺和世贸组织规则不相符的内容。二是根据我国入世承诺和世贸组织规则,对我国享受世贸组织成员权利的实施机制和程序做了规定。三是根据对外贸易法颁布实施十年以来出现的新情况和促进对外贸易健康发展的要求作了修改。这次修改的目的主要是为履行我国入世有关承诺,充分运用世贸组织规则促进我国对外贸易健康发展。新外贸法的修改内容主要有:(1)自然人可获得对外贸易经营权。(2)取消对货物和技术进出口经营权的审批制,实行备案登记制。(3)启动对外贸易调查程序,完善对外贸易救济制度。(4)加强对外贸易的监督和服务。(5)加大对外贸违法行为的处罚力度。这些修订使我国对外贸易政策更加符合市场经济体制和贸易自由化的要求,使几十年来外贸经营权高度集中管理的现象得到彻底改变。同时,我国销毁和修改了两千多种与世贸规则相冲突的法律文件和规章;增加了贸易政策的透明度;建立和完善了出口贸易促进体系,健全出口退税制度;出台《反垄断法》,完善《反不正当竞争法》;参加多边贸易谈判,积极开展双边自贸区建设,签署了8个双边自由贸易区合作协议;开放服务贸易市场,把国际服务贸易作为发展战略目标;鼓励和推动企业“走出去”,推动开放型经济向一个全新领域发展。

  三、国际金融危机背景下我国对外贸易政策的调整

  国际金融危机对全球经济的不良影响也蔓延到我国,对我国外贸进出口影响尤为突出。2008年11月起,我国对外贸易已出现连续7个月的大幅下降,特别是今年1月至5月,我国外贸进出口总额7635亿美元,下降24.7%。其中,出口下降21.8%,进口下降28%,表明中国市场与世界市场的联系越来越紧密,受世界市场影响的风险越来越大。根据国际市场的变化适时调整我国对外贸易政策也成为当前的必然选择。

  (一)扩大内需,缓解出口企业困难,保持对外贸易稳定增长

  加大财税政策支持力度,提高部分技术含量和附加值高的机电产品出口退税率,适当扩大中央外贸发展基金规模;稳步推进加工贸易转型升级,调整加工贸易禁止类和限制类目录,将符合国家产业政策又不属于高耗能、高污染的产品及具有较高技术含量的产品从禁止类目录中剔除,将部分劳动密集型产品和技术含量较高、环保节能的产品从限制类目录中剔除;鼓励加工贸易向中西部转移,在部分重点承接地增加保税物流功能;完善海关特殊监管区域功能,引导先进制造业和现代生产型服务业入区发展;改善进出口金融服务,适当扩大政策性银行出口买方信贷,鼓励商业银行开展出口退税账户托管贷款业务,扩大保单融资规模,缓解中小外贸企业融资困难;对广东和长江三角洲地区与港澳地区、广西和云南与东盟的货物贸易进行人民币结算试点;扩大国内有需求的产品进口,重点增加先进技术、关键设备及元器件和重要能源原材料等产品进口;促进投资和贸易互动,鼓励外资投向高新技术、节能环保产业和现代服务业,大力发展国际服务外包,将苏州工业园区技术先进型服务企业有关税收试点政策扩大到国家认定的服务外包基地城市和示范园区;提高贸易便利化水平,海关和出入境检验检疫实行24小时预约通关,继续减免出口农产品的出入境检验检疫费,降低出口纺织、服装产品检验费用;加强和改善多双边经贸关系,积极化解国际贸易摩擦,妥善处理出口产品质量安全问题,营造良好国际环境,支持企业开拓新兴市场。

  (二)稳定外需,促进外贸发展

  扩大内需是我国应对国际金融危机、促进经济发展的长期战略方针,而稳定外需对增加就业、促进企业发展、进而拉动国内消费具有重要作用,也为调整经济结构、转变经济发展方式创造有利条件。因此,国务院提出:要进一步加大政策支持力度,转变外贸发展方式,调整出口结构,重点促进优势产品、劳动密集型产品和高新技术产品出口,努力保持中国出口产品在国际市场的份额。并确定了进一步稳定外需的六项政策措施,包括:完善出口信用保险政策,2009年安排短期出口信用保险承保规模840亿美元;完善出口税收政策,继续支持优势产品、劳动密集型产品、高科技产品出口;大力解决外贸企业融资难问题,安排资金支持担保机构扩大中小企业贸易融资担保;进一步减轻外贸企业负担;完善加工贸易政策,便利产品内销;支持各类所有制企业“走出去”,2009年安排优惠出口买方信贷规模100亿美元。

  (三)采取积极措施,反对贸易保护主义,扩大对外开放

  首先,坚定不移的推进改革开放。加入WTO后,我国市场更加开放,贸易自由度大幅上升。目前,我国关税总水平只有9.8%,工业品平均关税只有8.9%,在发展中国家中最低,进口农产品关税只有15.2%,这不仅低于其他发展中国家,也远低于许多发达国家。我国已开放106个服务贸易部门,开放度达到62%,接近发达国家平均水平,采取措施稳步改进市场经济体系和法律体系,特别是在知识产权保护、产品质量与食品安全、环境保护与劳动保障等方面已取得显著进步。

  其次,实施积极的“走出去”战略。应全面调整对外投资政策体系,加强政策的协调性,增强政策灵活性,提高政策竞争性,简化前置性审批程序,缩短审批时间,让企业自主决策、自担风险,促进其在全球经济衰退中抓住机遇、扩大对外投资合作,为企业走出去搭建政策上的“绿色通道”。

  再次,加强出口退税工作。面对国际金融危机对我国出口的严重冲击,我国出台了包括上调出口退税率在内的一揽子宏观经济政策。自去年8月1日首次上调出口退税率到今年6月1日,已六次上调出口退税率,主要涉及具有竞争优势的产品、劳动密集型产品和高新技术产品。调整的切入点是进一步支持中国企业的结构调整,进一步增加国内就业,进一步发挥比较优势。这些政策措施起到了一定的效果,一些出口退税率上调幅度较大的劳动密集型产品其出口明显回升。

  最后,应组织赴外采购团。鉴于各国经济下滑、失业增加、需求减少,各国纷纷实施贸易保护主义的外贸形势,我国确定了扩大内需、稳定外需的政策方向,采取积极的进口政策,以实际行动带头反对贸易保护主义。先后派出了赴美采购团、赴欧采购团、赴法采购团等到境外进行大单采购,采购金额达数百亿美元,受到主要贸易伙伴的热烈欢迎,我国已成为以实际行动带头反对贸易保护主义的重要国家。

 

 

作者:中共重庆市委党校经济管理学院 杜荣 来源:《经济纵横》2009年第8期

 

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